探讨房地产税｜在减税降费的现阶段为什么还要开征？

（原标题：克服房地产税改革的正当性焦虑）

房地产税是党中央确立的重大立法事项，已经被列入第十三届全国人大常委会立法规划，备受全国人民瞩目，成为坊间和业界讨论的热点。

尽管如此，由于立法的思路和方案从未披露，每个人都在根据经验和猜想进行解读。在减税降费的大背景下为什么要开征房地产税？如何保证不同纳税人之间的公平负担？现行房地产税制该怎样配套调整？纳税能力不足时是否可以得到照顾？家庭基本的居住面积能否免税？人们对这些问题的追问，时时透露出对房地产税正当性的焦虑。尤其是，对于已被鉴定为不合法的小产权房，以及权利受到限制的农村房地产，如何从法理高度论证其可税性，至今没有产生明确统一的意见。即便是财税法律和政策专家，其立场也往往表现为左右互搏，难以自圆其说。

如果将房地产税置于孤立封闭的环境中，社会上出现的种种担忧我们并不难解答。

特别是，只要能将这些系统性问题拆分开来，将其转变成一些纯粹的技术性问题，似乎每一个都可以找到现成答案。例如，当人们追问为什么可以对房地产征税时，我们可以从财产权的社会义务，或者从权利人受益于政府公共服务的角度回答。但有意无意被忽略的事实是，作为一类财产，房地产已经承受了不少税收，并不是没有履行社会义务。房地产的交易，需要缴纳增值税、土地增值税、契税、印花税、所得税；房地产的持有，需要缴纳城镇土地使用税、房产税。在此前提下，继续开征新的房地产税，就必须对财产的社会义务或公共服务的受益进一步量化，才有可能说明新增税收的正当性。再如，当人们继续追问，为什么可以对国有建设用地使用权征税时，我们可以回答，该权利已经被物权法所承认，是一种受保护的财产权利。但无法否认的是，随着使用权临近到期，地上房屋会因为权利的不确定性而贬值。虽然物权法规定，土地使用权到期后可以自动续期，但并没有说明能续多久、是否需要交费、交费标准如何。当财产权利面临如此大的不确定性时，人们对课税的正当性自然会频添疑虑。

对小产权房的课税也是如此。我们可以论证，基于税收平等原则，房地产税不需要考虑财产持有合法与否，只要现实存在，就可以一体征收财产税。我们更可以说，课税并不等于承认其合法性，如果是违章建筑，该拆还是要拆。不过，如果小产权房确定的结局就是拆除，即便顺利通过房地产税立法，可以想象其征收和管理会有多难。能对小产权房进行强制执行吗？能像《税收征收管理法（征求意见稿）》所设想的那样，在不动产上设定优先受偿权，等交易过户时一并处理吗？同样尴尬的还有在农村宅基地上建造的房屋，连交易机会都被严重限制，政府对其提供了足够的公共服务吗？由于不能自由交易，农村房地产的价值已经严重被贬抑，再对其居住和持有征收房地产税，要让农民接受其正当性不亚于天方夜谭。

对于非用于经营的自住房产，不少税法专家强调，基于财产权保护的立场，可以对其应有收益课税，这样不至于伤及财产本身，与财产税仅仅针对财产孳息而不殃及财产本体的要求并不矛盾。如果法定免税基本覆盖了第一套房，仅从第二套房开始起征收房地产税，这种解释基本上可以站得住脚，因为第二套房一般不会用于自住，可以出租产生收益。没有出租的，通过房地产税的压力，也会促使其用于出租或利用，以抵销房地产税的经济负担。不过这样一来，房地产税似乎就变成了收益税。而我国对不动产收益已经课征所得税，如何解释这种重复征收又成为新问题，会影响到房地产税的正当性论证。另一方面，财产是否出租，是否用于营业，本属于财产权利人的自由。房地产税介入后，即便不出租或对外营业，也需要承受税收负担，对当事人的自由会构成限制。如果税率过高，经年累月后，所征税款会超过财产价值的全部，事实上构成财产征收。无论应有收益理论的依据在学理上如何充分，这些结果都会在公众心目中遭遇正当性挑战。

相比于税基宽窄、税负轻重、减税免税、纳税时点等技术性问题，税收的正当性更为根本。如果公众从心底里就不认同房地产税，就不可能会有良好的纳税遵从。在20世纪七八十年代，因为财产税负担超过了人们的承受能力，美国爆发了大规模的抗税斗争，迫使各州对房地产税采取限制性措施，防止税负影响人们的基本生活。这些手段固然可以为我国学习，但它们所解决的问题仍限于技术层面，即税负不可太重。相比而言，中国目前所面临的问题更为根本，直指房地产税的正当性。为解决这个问题，不仅需要建立自圆其说的理论，更重要的是，这些说法能够深入人心，为广大纳税人所接受和奉行。否则，房地产税的推行过程必定困难重重。

房地产税的正当性首先要回答的是，在减税降费的现阶段为什么还要开征房地产税。在这方面，仅仅陈述完善地方税制体系肯定不够。在一国财政体系中，地方税是否完整不一定会影响地方提供公共服务，政府内部的财政调剂或利益分割可以实现这一目标。此外，鉴于地方居民已经负担了增值税、所得税、土地增值税等税种以及土地出让金等非税收入，论证房地产税的正当性不妨从税制结构调整，以及政府间财政收支划分的角度切入。只要能够说明，目前地方居民缴纳的税收已经用于上级财政的正当用途，而本级财政的现有收入无法支应公共服务的需求，选择存量房地产公平分配财政负担，就是一个可以接受的选项。从这个角度而言，房地产税并不是对房地产课税，而是按照税收负担能力分摊公共服务的成本。以此为核心，才需要考虑纳税人的税负能力和生存权保障，评估房地产权利人之间的公平负担，以及保障房地产税用途的合目的性。也只有通过这个视角，我们才能期待一个透明且负责任的政府，体验其对财政收入的合理需求，并监督其将资金用于最合适项目。

为寻求公众配合，在理解房地产税正当性时，还有必要楔入深化改革的视角。鉴于政府未来会更多地依赖税收、非税收入，而不是土地出让金和债务融资，对城市土地使用权年数有限、小产权房前途不明、农村宅基地和建设用地转让受到限制等问题，即便目前还做不到出台具体方案，也应该给公众明确交代改革的方向，用赋权方式换取对房地产税的支持。例如，针对不同类型的房地产，伴随着权利开放逐步推行房地产税，可以有效缓和矛盾、减少阻力。按照这种方案设计，尽管房地产税短期之内难以成为地方主体税种，需要中央全盘考虑、统筹安排，但相比全面强力推行的冒进，这样更有利于税制平稳转型。信息公开、过程透明、公众参与、协商共治，本身就是提升房地产税正当性的途径。

总之，不管是官方宣传还是理论研究，房地产税首先要解决的是其正当性。在现代社会中，合作遵从的前提是理解和接受。技术性问题不管怎么困难，总可以找到解决办法，而且可以边做边完善。正当性如果得不到夯实，则会迷失方向，导致税制的根基不稳。因此，对于房地产税改革，除了信息公开和公众参与之外，还有必要以此为契机，给公众一个明确的改革承诺，通过赋权方式换取对房地产税的支持。